Arrêtés municipaux autorisant l'ouverture de commerces : premières décisions

Partout en France, et notamment dans le Tarn à Albi, plusieurs maires ont évoqué la possibilité de prendre des arrêtés autorisant la réouverture des commerces (librairies, magasins de vêtements, de décoration, salons de coiffure, magasins d'ameublement, artisans, producteurs), en réponse à la parution du décret du 29 octobre 2020 instaurant le reconfinement.

Le tribunal administratif de Strasbourg et le tribunal administratif de Montpellier ont mis en ligne les premières décisions rendues en référé suite aux déférés des Préfets contre les arrêtés municipaux autorisant la réouverture des commerces.

Pour rappel, certains maires ont pris, partout en France, des arrêtés autorisant les commerces non essentiels à ouvrir pendant la période dite de confinement.

Nous indiquions à ce sujet que les commerçants et leurs clients s'exposaient à des sanctions, même en présence d'un tel arrêté.

Certains maires en avaient d'ailleurs pris toute la mesure, annonçant qu'ils paieraient les amendes infligées aux commerçants, ou renonçant à les signer.

Par cinq ordonnances du 4 novembre 2020 (n° 2004875, n° 2004876, n° 2004877, n° 2004878 et n° 2004879), le tribunal administratif de Montpellier a suspendu les arrêtés municipaux autorisant la "réouverture de commerces non-alimentaires" à Béziers (34), autorisant le "maintien de l'ouverture des commerces non-alimentaires" à Claira (66) et à Pia (66), autorisant "l'ouverture des commerces du centre-ville" à Perpignan (66) et "autorisant l'ouverture de l'ensemble des commerces sur le territoire de la commune" à Carcassonne (11).

Les différences de rédaction n'ont, en toute logique, pas eu d'influence sur le sens des décisions prises par le juge des référés du Tribunal administratif de Montpellier. 

Dans les cinq ordonnances précitées, la juridiction administrative a suspendu les cinq arrêtés jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur leur légalité. Ces ordonnances peuvent faire l'objet d'un recours devant le Conseil d'Etat. 

Le tribunal administratif de Montpellier a tout d'abord rappelé que le législateur a institué une "police spéciale donnant aux autorités de l’Etat (...) la compétence pour édicter, dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, les mesures générales ou individuelles visant à mettre fin à une catastrophe sanitaire telle que l’épidémie de covid-19, en vue, notamment, d’assurer, compte tenu des données scientifiques disponibles, leur cohérence et leur efficacité sur l’ensemble du territoire concerné et de les adapter en fonction de l’évolution de la situation".

Un tel énoncé était attendu, en période d'urgence sanitaire et eu égard aux pouvoirs donnés aux "autorités de l'Etat", et non aux maires. 

Mais, plus intéressant, le tribunal administratif a tout de même indiqué que le Code général des collectivités territoriales autorise les maires, "y compris en période d’état d’urgence sanitaire, à prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques dans sa commune."

La suite est bien moins favorable pour les maires, puisque le juge considère que les mesures qu'ils peuvent prendre au titre de leur pouvoir de police générale ne doivent l'être que pour "contribuer à la bonne application, sur le territoire de la commune, des mesures décidées par les autorités compétentes de l'Etat".

Le tribunal administratif précise cette limitation, en indiquant que les maires ne peuvent pas :

- prendre de mesures "moins restrictives" 

- prendre de mesures "supplémentaires".

Cette dernière affirmation pose la question de la différence entre un mesure "supplémentaire" et une mesure "visant à contribuer à la bonne application" des mesures prises par l'Etat.

Pour répondre à cette question, le juge administratif précise que la mesure supplémentaire ne peut être prise que si "des raisons impérieuses liées à des circonstances locales en rendent l’édiction indispensable et à condition de ne pas compromettre, ce faisant, la cohérence et l’efficacité de celles prises dans ce but par les autorités compétentes de l’Etat."

S'agissant des cinq arrêtés, le tribunal administratif rappelle que l’article 37 du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020, qui a instauré le "reconfinement", prévoit que l’accueil du public, n’est autorisé que dans les établissements qui assurent une activité de distribution de biens et services de première nécessité.

Dès lors, les arrêtés autorisant l'ouverture des commerces sont des mesures moins restrictives, même si le tribunal ne l'indique pas expressément, qui sont de nature à faire naître un doute sérieux quand à la légalité des arrêtés, ce qui justifie leur suspension. 

Il convient de signaler que le Préfet de l'Hérault avait soulevé l'incompétence du maire, et le trouble à l'ordre public dans son déféré : ces questions n'ont pas été examinées par le juge des référés dans son ordonnance n° 2004875, puisque l'autre moyen soulevé par le Préfet (méconnaissance du décret du 29 octobre 2020) permettait à lui seul de faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté.

Beaucoup plus à l'Est, par une ordonnance n° 2006788 rendue la veille, le 3 novembre 2020, le tribunal administratif de Strasbourg a suspendu l'arrêté par lequel le maire de Colmar (68) a autorisé l’ensemble des commerces non alimentaires de vente au détail de la commune à rouvrir à compter du 4 novembre 2020.

Le juge des référés du tribunal administratif de Strasbourg a suivi le même raisonnement que son homologue montpelliérain en considérant que l'arrêté violait les dispositions du décret du 29 octobre 2020, mais avec une précision : "cet arrêté municipal, qui aurait notamment pour effet d’étendre les motifs permettant au public de quitter leur domicile, est susceptible de compromettre la cohérence, l’efficacité et la lisibilité de celles prises dans ce but par les autorités compétentes de l’Etat."

On comprend que le magistrat strasbourgeois a entendu rappeler que l'ouverture des commerces, en elle-même illégale, augmente la circulation du public et compromet ainsi, le principe même d'un confinement.

Le tribunal administratif de Toulouse, saisi par le Préfet du Tarn-et-Garonne, n'a pas encore rendu sa décision, qui porte sur l'arrêté municipal pris à Montauban.